十一届全国人大常委会第十八次会议举行联组会议，就国务院关于深化医药卫生体制改革工作情况的报告开展专题询问。卫生部副部长、国务院中医药管理局局长王国强在回答询问时表示，扶持和促进中医药事业发展，对于深化医改，探索建立一条群众支付得起、政府承受得了、财政可持续支持的中国特色的医疗卫生体系，具有十分重要的意义。

在目前的中医服务体系中，大医院虽然集中了人才与技术优势，但是空间界限性十分显露，任何地方都是人满为患。相反，社区服务中心，区级中医药，高层次人才和优质中医诊疗技术缺乏，但空间闲置也很明显。中医预防保健服务领域的区域中心医院与社区公共卫生服务中心对接的途径与措施值得探索

探索如何发挥大医院人才技术优势，利用小医院空间区域优势，把中医药在医改中应有的作用发挥到最佳点，降低政府医疗开支，提高住区人民健康水平。把卫生部关于“应充分发挥中医药在医改中的作用”的要求落到实处。探索中医预防保健服务领域的区域中心医院与社区公共卫生服务中心对接的有效途径与措施

本调研的目的是探索如何发挥大医院人才技术优势，利用小医院空间区域优势，把中医药在医改中应有的作用发挥到最佳点，降低政府医疗开支，提高住区人民健康水平。把卫生部关于“应充分发挥中医药在医改中的作用”的要求落到实处。探索中医预防保健服务领域的区域中心医院与社区公共卫生服务中心对接的有效途径与措施

一、两个对象单位中医药运用现状和技术人才差异现状

１．人才差异

大医院富集了极高比例的高级职称中医人员，以江苏省人民医院中医科为例，在编人员１０名，高级职称７名，中级３名，无低级职称人员。而基层医院高级职称人员比例极低，鼓楼区中医院，高级职称不足总医疗编制人员的１０％，其余均为中低级职称人员。

医疗编制人员的继续教育尤其是海外的进修培训，对于开拓视野，引领学科，非常重要。这方面的反差更为严重。在省级医疗机构，的高级职称人员中，有近半数有海外培训经历，而社区几乎为0。

学会任职也反应了医疗人员的在国内、省内的学术地位，这方面的差异与海外教育一样，非常严重。

除了人才差异以外，人手不足是省级和社区基层医疗机构的共性问题，社区更为明显。但成因却不一样。省级医疗机构的不足，是省人事部门核准的编制限制造成的，而基层的人少不足，是有编制，省里制定的招人政策测存在误区造成的。最近我们对省内包括扬州市仪征市青山卫生员等的基层医院考察发现一个怪现象：一方面基层医院人员老化，人员严重不足，一方面大学和研究生毕业者，报名参加基层医院的人数严重不足，在这种供求关系下，省人事厅，省卫生厅，理应制定政策，鼓励报名，而且在报名者中，尽量把合格毕业生采用，以支持基层卫生机构的发展。但是事实是：省卫生厅人事部门有明确规定：不管哪个基层医院，一个招考名额，一定要有3个人报名，才能考核。如果不足3人，则这个名额报废。这样政策的官僚性，显而易见。稍有经验的人事干部均能理解，越是报名少的基层医院，越需要进人。所以只要有人报名，不管是否达到3倍，一定要举行面试。哪怕一对一的面试，只要合格，就应该采用。今后相关人事部门的政策制定，要听取用人单位的意见，做充分的调研。

从上面分析可以看到，基层医院非常需要得到大医院高级职称人员的技术支持，培训和医疗服务的支撑。同样，大医院的人力资源也是全社会的资源，与基层医院的交流合作，可以最大限度地发挥作用，回报社会。

２．技术差异

由于以上人员职称，教育背景，国家教育背景等诸多原因，形成了在服务技术方面，省级医疗机构的水平和影响力，远远高于社区和基层卫生院。但是相反的是，服务项目方面，社区卫生院一般多拥有各种特色疗法，特色设备和特色技术。我们调研的鼓楼区卫生院，有国内独特的针刺法治疗嗓音障碍，有药罐法治疗顽固疼痛等，所以在这个领域，两级医院之间还存在互补和相互学习的必要。

二、 剖析目前中医药在防病治病中推广有限的原因、背景

１．2009年4月6日，《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《关于医药卫生体制改革近期重点实施方案》制定发布，令人瞩目的新医改方案亮相；8月，《关于建立国家基本药物制度的实施意见》《国家基本药物目录管理办法（暂行）》《国家基本药物目录（基层部分）》出台，这意味着国家基本药物制度建立工作正式启动。

事实上，尽管全面覆盖基层医疗机构的基本药物制度在一定程度上降低了药价，但基本药物制度的供应和数量均存在一些问题。基本药物目录看似品种繁多，但部分患者却仍然感到不够用，某些百姓爱用的廉价药品医院却没有采购。

基层医院基本用药目录的强制执行，尤其在控制费用方面的很多合理的一面，但同时也给基层医疗工作的开展，尤其是中医药工作的开展，带上了锁链，不能越雷区半步。这方面，建议根据基层医院的行政区域特色和服务人群特色：举例说，鼓楼区中医药服务的人群，为省市机关人员为主，与仪征青山镇卫生院的服务对象不同，其主要疾病谱也不同。应该在基本用药的基础上，给出不同比例的自主进药的权限，比如５００种意外，给出２０％的比例，这样，各级医院有利于各级服务人群的不同，进入急需的药品，满足社区和基层患者的需求。这样既可以发挥基层医院对辖区患者的日常医疗保障的功能，有可以大幅度减少省级医疗机构的门诊压力，腾出更多的高技术高水平空间，服务与全省的疑难病和重症病人。

从目前的消息来看：《实施方案》明确将根据各地基本药物使用情况，优化基本药物品种、类别，适当增加慢性病和儿童用药品种，减少使用率低、重合率低的药品，保持合理的基本药物数量，更好地满足群众基本用药需求。并强调今年将调整国家基本药物目录并适时公布，同时会逐步规范基本药物标准剂型、规格和包装，确定后的基本药物由省级人民政府统一增补，不得将增补权限下放到市、县或基层医疗卫生机构。这样的未来管理模式在防漏洞方面有作用，但是需要细化工作，大城市的社区卫生中心的用药目录和农村基层卫生院的目录如果一刀切，肯定是不科学的，最终得不到民众的认同，所以在扩容的基本用药目录确定前，一定要到各级医院作充分的调研。关于付费：北京大学社会学系教授夏学銮认为，未来应继续扩大基本药物目录，同时可以尝试采取在基层医疗机构中按人头付费、按病种付费和总额预付这些打包付费机制，明确门诊统筹基本医疗服务，保障患者一般诊疗费和其他必须的基层医疗服务费用的支付。这样做不会降低社区医疗机构的收入水平，也能保证患者就诊质量。可以采纳。

２．调到基层医务人员的工作积极性

我省自从实现了层社区卫生服务中心，由政府兜底，收支两条线以来，解决了基层卫生组织缺乏资金，无法用人等一系列问题。总体是成功的。但是，我们的调研发现，这种制度也带来了缺乏激励机制，养懒人的弊端。不少卫生中心，从领导到员工，不思进取，不开展能开展的服务项目，没在提供优质特色服务的同时，为政府创收的积极性。更为严重的是，有些部门，推诿病人。比如部分医院的中药房，因为干多干少收入一个样，所以出现有意无意经常缺药，迫使患者到其他医院配置中药的现象。

而调研中我们也发现，鼓楼区中医药等一批基层卫生中心的领导，还是想在现有体制下，更多地做出成绩，但是在要政策方面得不到支持。我们提出如下对策：

（1） 各级卫生局要从管理经营学角度，研究对策。怎样在政府兜底的同时，又建立一套合理的激励奖励机制，调动各级干部和医护人员的工作积极性。

（2） 建议从兜底经费中，提取10%的奖励基金。用于奖励年底经营好，效益好的医院。该经费全额用于医院奖励员工。

三、解读十八大精神，充实加强基层中医机构和中医服务

11月8日，中国共产党第18次全国代表大会在北京召开，总书记胡锦涛作了开幕报告，其中关于民生和医改仍然受到关注。我们把近期相关的政策进行了汇总，十八大关于民生和医改的内容概况如下：

（1）坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重，按照保基本、强基层、建机制要求，重点推进医疗保障、医疗服务、公共卫生、药品供应、监管体制综合改革，完善国民健康政策，为群众提供安全有效方便价廉的公共卫生和基本医疗服务。

（2）健全全民医保体系，建立重特大疾病保障和救助机制，完善突发公共卫生事件应急和重大疾病防控机制。巩固基本药物制度。健全农村三级医疗卫生服务网络和城市社区卫生服务体系，深化公立医院改革，鼓励社会办医。扶持中医药和民族医药事业发展。提高医疗卫生队伍服务能力，加强医德医风建设。改革和完善食品药品安全监管体制机制。开展爱国卫生运动，促进人民身心健康。

由此可见，党中央对于加强基层卫生服务，坚持中医药和中西并重是高度重视的，我们在调研中，也发现了一个不该出现的倾向：我市最近撤销了一批区级中医药的建制：

众所周知：我省在全国是医疗大省，同时也是中医大省，这里面有省人民医院，省中医院这样的大医院的贡献，也包含了像前 南京市鼓楼区中医院这样的大量服务于基层的区级中医院的贡献。但是，最近的医疗改革的现状是：像鼓楼区中医院这样的有数十年历史的中医院，其建制被砍掉，仅仅保留社区卫生服务中心的名称。这与卫生部和国家的卫生改革中关于加强发挥中医服务，尤其是社区中医服务的方针相悖。对于卫生改变不利，更使不是具有历史传统的中医院失去生存背景。

我们建议，各级领导要以实际行动学习十八大精神，对今年卫生改革中砍掉的原区中医院，进行恢复。具体方法

（1） 区医院有恢复意愿，可以打报告申请

（2 ）委托专家组进行资质评审，对于人员结构，设施条件和技术水平附合区中医院的单位，重新授牌。其社区卫生服务中心的职能不变，但是在人员编制等方面，要适当倾斜。

（3） 对于恢复区中医院建制的医院，年终考核时要加入中医运作考核。

四、切实推进中医预防保健服务领域的区域中心医院与社区公共卫生服务中心对接的途径与措施

我们以鼓楼区为例 进行了新的探索；鼓楼区作为南京中心城区中地域最大、人口最多的大区，区域内现有三级医疗机构４所，区属二级综合性医院及，二级专科医院多所，鼓楼区有社区卫生服务中心5家（虹桥、华侨路、宁海路、挹江门和莫愁），3家公共卫生单位（疾控中心、卫生监督所和妇保所）和1个口腔防治所，利用社会医疗资源力量，将公共卫生服务外包给非政府办社区卫生服务中心6家（中央门、长江、南京大学、山西路、模范西路、龙江），在深化医疗卫生体制改革的实践过程中，认真把握大学、市属、区属和民营医疗卫生机构协调和整合关系，尤其是在医疗资源纵向整合、重大医疗救治、重大活动保障和区域传染病（甲流等）防控等方面，有效的属地化管理，举全区医疗资源之力，形成了显著的特色。

在区政协的牵头下，我们江苏省人民医院与鼓楼区中医院建立了中医诊疗的合作互动机制．并进行了以下探索

１．双向转诊

这种转诊，并没有形式的限制，主要体现在流程上的合作。中医院辖区内的疑难病，在区医院效果不佳时，由主治大夫推荐，到省人民医院中医科相关专家处，优先给予确保加号的服务。过去的一年，这样的由下而上的转诊，超过有６８例。

反向转诊：省人民医院中医科，由于受空间限制，专家门诊诊室只有２个，候诊条件也比较拥挤，为了给更多的患者服务，我们把一部分南京市患者，介绍到社区鼓楼区中医院完成复诊取药等，过去一年有１２０人次接受了这样的推荐。

２．专家定期上门服务

过去的一年，以政协搭起的合作平台为依托，我支部魏睦新主任委员兼任了鼓楼区中医院的名誉院长之职务，并且坚持每周三全天去该基层医院出专家门诊．鼓楼区中医院则在诊疗环境等方面，进行了最大限度的优化，提供了供患者候诊的良好的富有中医特色的候诊环境。

３．利用好大夫公共平台，为鼓楼区中医院建立了免费的行之有效的专家门诊预约挂号系统。在我省，类似魏睦新主任这样的专家在社区兼职服务的还有很多，尤其是南京，苏州，无锡等经济发达地区。与大医院有自己的网站不同，基层医院，往往没有，这给患者看专家门诊极大的心理压力和经济负担。我们在各地调研时发现，很多患者为了看专家门诊，不远千里，赶到现场，却因为挂号已满或专家因故缺席，无功而返，我们也看到各地基层医院，因为有著名专家来出诊，凌晨就有患者，冒着冰霜，寒风中排队等待挂号。作为为患者办实事，为基层医院解困惑，我们进行了为期３个月的调研和调试，最终成功地利用了社会力量――“好大夫在线”这个网站（这是目前国内健康服务，联系医患做得最好的网站），在“患友会”区域发帖，向专用信箱发私密注册邮件，这样的预约挂号系统。运行近１年，非常流畅。至少鼓楼区中医院已经没有深夜排队等挂号的现象，也级别杜绝了患者因为不了解大夫的出诊信息和挂不到号而白辛苦的现象。这个技术值得全省推广。

４．帮助建设社区中医科、带教培养中医师，把中医药适宜技术和“治未病”理念带进社区，为居民提供中医药预防和医疗服务。区中医医院指导和支持各社区卫生服务中心的中医进社区示范项目创建工作。在带教基层医院中医骨干，提高医疗水平的同时，我们还很注重带临床科研的能力，指导基层大夫，学会书写科学论文，并被国内会议和著名刊物录用。